TS. Cấn Văn Lực: Cần tăng tỷ lệ chi ngân sách cho du lịch hàng năm từ mức 1,4% lên 3-4%

TS. Cấn Văn Lực

Tại Hội thảo khoa học với chủ đề “Sửa Luật đất đai: Tạo đất cho du lịch”, TS. Cấn Văn Lực đã trình bày tham luận của mình và nhóm tác giả Viện Đào tạo và Nghiên cứu BIDV về vấn đề thực trạng chính sách phát triển hạ tầng du lịch quốc gia và một số kiến nghị đối với dự thảo Luật đất đai sửa đổi.

Chuyên gia nhận định, ngành du lịch Việt Nam trong những năm qua đã có những bước phát triển lớn về cả quy mô và chất lượng dịch vụ, trở thành một trong những động lực quan trọng trong lĩnh vực dịch vụ, góp phần giúp kinh tế tăng trưởng bền vững. Bên cạnh những kết quả đạt được, ngành du lịch vẫn còn một số hạn chế về năng lực và chất lượng dịch vụ; trong đó một trong những nguyên nhân sâu xa là do chính sách phát triển của ngành vẫn chưa tạo được không gian pháp lý đầy đủ để thu hút đầu tư, phát triển cơ sở hạ tầng tương xứng với tiềm năng du lịch.

Nghị quyết 82/NQ-CP ngày 18/5/2023 của Chính phủ về nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu đẩy nhanh phục hồi, tăng tốc phát triển du lịch hiệu quả, bền vững, cũng thẳng thắng nhận định: “hành lang pháp lý cho thu hút đầu tư, phát triển du lịch chưa có những đột phá” và “hệ thống hạ tầng phục vụ nghỉ dưỡng, mua sắm, tổ chức các sự kiện quốc tế về văn hóa, thể thao, hội nghị, hội thảo… còn thiếu, chưa đồng bộ” là một trong những mặt hạn chế cần khắc phục của ngành du lịch Việt Nam. Vì vậy, để phát triển ngành du lịch bền vững trong tương lai, trở thành một trong lĩnh vực mũi nhọn của nền kinh tế đòi hỏi cần xây dựng và hoàn thiện chính sách phát triển của ngành trong đó cần tạo ra những đột phá về cơ chế pháp lý, tạo cơ sở cho việc thu hút mạnh mẽ hơn nữa nguồn lực cho phát triển cơ sở hạ tầng du lịch, thực hiện chiến lược phát triển ngành du lịch trong tương lai. Bài viết này tập trung vào 3 nội dung chính: (1) Vai trò của ngành du lịch Việt Nam; (2) Thực trạng và chính sách phát triển hạ tầng du lịch; (3) Góp ý đối với dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) và một số kiến nghị.

Chính sách phát triển cơ sở hạ tầng ngành du lịch chưa được hiện thực hóa thành các giải pháp thống nhất, đột phá và cụ thể

Về khung chính sách về phát triển cơ sở hạ tầng du lịch có các văn bản định hướng, chỉ đạo, quy định liên quan tới khuyến khích đầu tư cơ sở hạ tầng du lịch bao gồm:

- Nghị quyết 08-NQ/TW ngày 16/1/2017 của Bộ Chính trị về phát triển du lịch trở thành ngành kinh tế mũi nhọn: Nghị quyết xác định chính thức mục tiêu đến năm 2020, du lịch cơ bản trở thành ngành kinh tế mũi nhọn, tạo động lực thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội. Nghị quyết cũng xác định một trong những giải pháp là tăng cường đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng và cơ sở vật chất kỹ thuật ngành Du lịch: Dành nguồn lực thích hợp từ ngân sách nhà nước đầu tư phát triển hạ tầng giao thông, nhất là tại các địa bàn trọng điểm, động lực; nâng cao khả năng kết nối giao thông tới các khu, điểm du lịch. Tăng cường thu hút các nguồn lực xã hội đầu tư phát triển hệ thống cơ sở vật chất kỹ thuật ngành Du lịch. Khuyến khích các nhà đầu tư chiến lược đầu tư hình thành các khu dịch vụ du lịch phức hợp, dự án dịch vụ du lịch quy mô lớn, các trung tâm mua sắm, giải trí chất lượng cao tại các địa bàn trọng điểm. Ngày 6/10/2017, Chính phủ ban hành Nghị quyết 103/NQ-CP về Chương trình hành động thực hiện Nghị quyết số 08-NQ/TW nêu trên. Ngày 22/1/2020, Thủ tướng đã ký Quyết định 147/QĐ-TTg ban hành Chiến lược phát triển du lịch đến năm 2030, trong đó đặt mục tiêu tăng trưởng thu du lịch 12-14%/năm, đóng góp ngành du lịch lên đến 12-14% GDP năm 2025 và tăng 11-12%, đóng góp 15-17% GDP năm 2030. Đồng thời, trên cơ sở Nghị quyết số 50/NQ-CP ngày 20/5/2021 của Chính phủ về Chương trình hành động thực hiện Nghị quyết Đại hội XIII; Bộ Văn hoá, Thể thao và Du lịch cũng đã ban hành Chương trình hành động phát triển du lịch giai đoạn 2021–2025.

- Luật du lịch năm 2017: xác định các chính sách phát triển du lịch Việt Nam bao gồm: (i) Nhà nước có chính sách huy động mọi nguồn lực cho phát triển du lịch để bảo đảm du lịch trở thành ngành kinh tế mũi nhọn của đất nước; (ii) tổ chức, cá nhân kinh doanh du lịch được hưởng mức ưu đãi, hỗ trợ đầu tư cao nhất khi Nhà nước ban hành, áp dụng các chính sách về ưu đãi và hỗ trợ đầu tư; (iii) Nhà nước ưu tiên bố trí kinh phí cho các hoạt động xây dựng kết cấu hạ tầng phục vụ phát triển du lịch; (iv) Nhà nước có chính sách khuyến khích, hỗ trợ cho các hoạt động đầu tư phát triển cơ sở vật chất kỹ thuật, dịch vụ du lịch chất lượng cao. Chính phủ đã ban hành Nghị định số 168/2017/NĐ-CP ngày 31/12/2017 quy định chi tiết một số điều của Luật Du lịch 2017. Tuy vậy, việc áp dụng các chính sách du lịch theo Luật du lịch tương đối khác biệt tại từng địa phương về thời gian ưu đãi, mức độ ưu đãi thuế, mức tính tiền thuê đất…

- Nghị quyết 82/NQ-CP ngày 18/5/2023: xác định thực hiện các giải pháp phát triển ngành du lịch hiệu quả, bền vững, trong đó có tăng cường thu hút đầu tư phát triển du lịch: đẩy mạnh hợp tác công tư, huy động các nguồn lực xã hội trong nước và quốc tế để đầu tư phát triển cơ sở vật chất, kết cấu hạ tầng du lịch.

Hiện nay, Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1072/QĐ-TTg ngày 15/9/2023 về thành lập Hội đồng thẩm định Quy hoạch hệ thống du lịch thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2045. Điều này sẽ góp phần đẩy nhanh việc hoàn thành quy hoạch du lịch quốc gia, tạo khung pháp lý cho thu hút vốn đầu tư cơ sở hạ tầng du lịch.

Chuyên gia khẳng định, như vậy, chính sách ưu tiên, tăng cường đầu tư cho cơ sở hạ tầng du lịch đã được chỉ đạo xuyên suốt trong nhiều văn bản của Đảng và Nhà nước cũng như của ngành. Tuy nhiên, các chính sách này vẫn chưa được hiện thực hóa thành các giải pháp thống nhất, đột phá và cụ thể để phát triển hạ tầng du lịch một cách đồng bộ và bền vững.

Đáng chú ý là những vướng mắc trong thu hút vốn đầu tư hạ tầng du lịch. Cơ sở hạ tầng du lịch được chú trọng đầu tư trong những năm gần đây đã phần nào đáp ứng được nhu cầu của khách du lịch. Hệ thống giao thông vận tải của Việt Nam đã có sự liên kết bằng nhiều phương thức như: đường hàng không, đường biển và đường thủy - bộ đã tăng sự liên kết với các điểm đến du lịch tại các địa phương. Tuy nhiên, cơ sở hạ tầng du lịch Việt Nam vẫn còn những mặt hạn chế (xem thêm tại Phụ lục) do những vướng mắc về chính sách như sau:

Thứ nhất, chính sách ưu đãi đối với ngành du lịch chưa được cụ thể hóa rõ trong một số luật, quy định liên quan: Du lịch chưa thuộc danh mục ngành nghề khuyến khích đầu tư theo Luật Đầu tư 2020, chưa thuộc danh mục lĩnh vực được thực hiện đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) theo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020; việc thực hiện các chính sách phát triển kinh tế đêm gắn với thu hút khách du lịch còn vướng các quy định của pháp luật về an ninh trật tự, bảo vệ môi trường, lao động...v.v.

Thứ hai, khung pháp lý trong việc cấp đất cho các dự án phát triển du lịch còn nhiều bất cập: mặc dù quy định pháp luật hiện hành đã cho phép đấu thầu để lựa chọn nhà đầu tư thực hiện các dự án du lịch, thương mại dịch vụ, song còn thiếu cơ chế thu hồi đất đối với các loại dự án này. Doanh nghiệp kinh doanh du lịch hiện chỉ có thể tiếp cận quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án du lịch thông qua hình thức nhận chuyển nhượng hoặc đấu giá quyền sử dụng đất mà không được giao đất, cho thuê đất thông qua đấu thầu quyền sử dụng đất (theo Nghị định số 25/2020/NĐ-CP ngày 28/2/2020 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư). Trong khi đó, hình thức đấu giá quyền sử dụng đất lại phụ thuộc phần lớn vào quỹ đất do địa phương nắm giữ và phụ thuộc vào ngân sách của địa phương và khả năng thỏa thuận đền bủ giải phóng mặt bằng dự án (cần thỏa thuận đền bù với 100% số hộ dân). Đây là một trong những vướng mắc lớn, khiến nhiều nhà đầu tư còn e ngại.

Quan trọng hơn, Điều 79 của Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) hiện nay quy định 30 trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, nhưng lại không có các dự án phát triển du lịch, vui chơi, giải trí. Là một ngành có vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội, liên quan tới nhiều ngành kinh tế, thương mại, dịch vụ, góp phần giải quyết việc làm, nâng cao đời sống người dân (như đã phân tích ở trên), ngành du lịch nên được xem xét là ngành góp phần phát triển kinh tế - xã hội theo hướng hiện đại, thực hiện chính sách an sinh xã hội, bảo vệ môi trường và bảo tồn di sản văn hóa như tiêu chí nêu tại Điều 79 của dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi). Theo đó, cần có cơ chế giao đất, cho thuê đất thông qua thu hồi đất và thực hiện đấu thầu hay đấu giá các dự án du lịch hoặc các dự án nhà ở/khu đô thị kết hợp với du lịch, thương mại dịch vụ để thu hút vốn đầu tư vào lĩnh vực du lịch.

Đối với lĩnh vực du lịch, đất đai là nguồn lực quan trọng để thu hút nguồn vốn xã hội (trong và ngoài nước) do muốn phát triển đồng bộ, bền vững các dự án đầu tư khu du lịch cần số vốn đầu tư lớn, quỹ đất phát triển tương xứng cùng với thời gian đầu tư và vận hành dài hạn. Việc không quy định lĩnh vực du lịch thuộc các trường hợp thu hồi đất như trên có thể khiến việc tìm kiếm các nguồn quỹ đất cho các dự án du lịch quy mô lớn có thể tiếp tục gặp khó khăn, trở thành rào cản phát triển.

Thứ ba, các quy định về cấp và chuyển nhượng quyền sở hữu đất và tài sản gắn liền với đất thương mại, dịch vụ du lịch (condotels, shophouse, ….) còn chưa đầy đủ, thiếu đồng bộ. Hiện Dự thảo Luật đất đai sửa đổi đang quy định Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất với đất xây dựng khu đô thị, khu dân cư nông thôn, khu sản xuất kinh doanh có nhiều mục đích sử dụng đất khác nhau (Điều 144) mà chưa quy định chi tiết việc cấp giấy chứng nhận đối với đất thương mại, dịch vụ bao gồm đất du lịch và các loại hình BĐS du lịch hình thành trên đất du lịch. Nghị định 10/2023/NĐ-CP ngày 3/4/2023 cũng đã chính thức cho phép cấp sổ hồng cho các BĐS dạng này. Vì vậy, việc Luật hóa các quy định về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và chuyển nhượng quyền sử dụng đất (cùng với tài sản gắn liền trên đất) đối với đất du lịch là cần thiết, từ đó sẽ tạo chuyển biến tích cực cho phân khúc BĐS du lịch, nghỉ dưỡng, vốn dĩ đang gặp nhiều khó khăn.

Kiến nghị đối với dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) và các kiến nghị khác

Thứ nhất, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) nên xem xét bổ sung cơ chế giao đất, cho thuê đất thông qua thu hồi đất cho các dự án phát triển du lịch, vui chơi, giải trí (thuộc trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng tại Điều 79 dự thảo Luật đất đai sửa đổi) có quy mô hoặc tổng mức đầu tư lớn, đặc biệt là những dự án du lịch tại địa bàn khó khăn, miền núi, biên giới, hải đảo…v.v. Việc bổ sung trên có thể giúp tháo gỡ khó khăn, giúp các nhà đầu tư tham gia đấu thầu các dự án thuộc trường hợp nhà nước thu hồi đất (Nghị định số 25/2020/NĐ-CP ngày 28/2/2020 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư).

"Tuy nhiên, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) cũng cần làm rõ tiêu chí để xác định các dự án lớn, tác động đối với phát triển kinh tế - xã hội cũng như an sinh xã hội", TS Cấn Văn Lực nhấn mạnh.

Thứ hai, nên xem xét bổ sung cơ chế cho thuê, chuyển nhượng quyền sử dụng đất thương mại và dịch vụ để phát triển du lịch tại Điều 121 của Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) nhằm góp phần tháo gỡ điểm nghẽn của lĩnh vực BĐS du lịch, nghỉ dưỡng, từ đó tạo điều kiện để thu hút hơn nữa nguồn lực cho đầu tư cơ sở hạ tầng du lịch cũng như góp phần tháo gỡ khó khăn cho phân khúc này.

Thứ ba, luật hóa cùng với việc tăng cường chế tài đối với các trường hợp cố tình vi phạm pháp luật về qui hoạch, về đầu tư phát triển du lịch, nhằm hạn chế tình trạng đầu cơ, lãng phí và tranh chấp đất đai.

Đối với các kiến nghị khác, về ngắn hạn: (i) Quốc Hội, Chính phủ tiếp tục ban hành các chính sách hỗ trợ doanh nghiệp đầu tư du lịch về tiếp cận vốn, tiếp cận thị trường (thông tin, pháp lý…), giảm thuế, phí, tiền thuê đất… với mức độ và thời gian hỗ trợ dài hơn nhằm huy động hơn nữa nguồn lực đầu tư cho cơ sở hạ tầng du lịch; (ii) tiếp tục thực hiện quyết liệt Nghị quyết 82/NQ-CP ngày 18/5/2023 trong việc nghiên cứu, ban hành các giải pháp đẩy mạnh hợp tác công tư, huy động các nguồn lực xã hội trong nước và quốc tế để đầu tư phát triển cơ sở vật chất, kết cấu hạ tầng du lịch, cũng như giải pháp phát triển du lịch bền vững.

Về trung – dài hạn, cần: (i) sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật có liên quan theo hướng xây dựng chính sách hấp dẫn, cạnh tranh về đất đai, tài chính, điện, nước cho các dự án đầu tư phát triển du lịch; (ii) tăng tỷ lệ chi ngân sách cho du lịch hàng năm hiện nay từ mức 1,4% lên 3-4% tổng chi ngân sách nhà nước như một số các quốc gia trong khu vực, góp phần đảm bảo gia tăng năng lực cạnh tranh ngành du lịch Việt Nam; (iii) nâng cao hiệu quả nguồn vốn đầu tư công, Chính phủ có thể xem xét nghiên cứu thực hiện đầu tư công trực tiếp vào kết cấu hạ tầng các khu vực phát triển du lịch, kết cấu hạ tầng trọng điểm, liên kết vùng, bảo tồn di tích, văn hóa…; (iv) đẩy nhanh tiến độ các dự án cơ sở hạ tầng, nhất là cao tốc Bắc – Nam, sân bay, đường sắt; tháo gỡ vướng mắc để phát huy hình thức hợp tác công – tư (PPP)... Đây sẽ là động lực quan trọng góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế - xã hội nói chung và lĩnh vực du lịch nói riêng.

Cuối cùng, cần tăng cường chế tài đối với các trường hợp cố tình vi phạm pháp luật về qui hoạch, đầu tư phát triển du lịch, nhằm hạn chế tình trạng đầu cơ, lãng phí và tranh chấp đất đai.

TS. Cấn Văn Lực: Năm 2022 là năm "họa vô đơn chí" với thị trường bất động sản T.S Cấn Văn Lực gọi năm 2022 là năm “họa vô đơn chí” đối với ngành bất động sản và nếu không có giải pháp ...